Suspensión de desalojos y otras medidas sobre predios rurales, según el DNU 320

El 29 de marzo, mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 320, el Poder Ejecutivo Nacional, dentro de la emergencia sanitaria dispuesta por ley y ampliada por otro DNU, además del DNU 297 que dispuso el aislamiento social –ampliado en el plazo por nuevo DNU-, aludiendo a que “esta situación exige extremar esfuerzos para enfrentar no solo la emergencia sanitaria, sino también la problemática económica y social… el Estado debe hacerse presente para que los y las habitantes de nuestro país puedan desarrollar sus vidas sin verse privados de derechos elementales, como el derecho a la salud, pero sin descuidar otros, como el derecho a la vivienda”, dispuso –respecto a ciertos inmuebles que detalló en su artículo 9, si bien en esta reseña me limitaré a los inmuebles rurales- la suspensión de desalojos, la prórroga de los vencimientos de contratos de locación y el congelamiento de precios de alquileres.

También suspendió por un año la aplicación de la mediación pre-judicial obligatoria a nivel nacional, invitando a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a establecer una mediación obligatoria gratuita o de “muy bajo costo” para controversias relacionadas con la aplicación del decreto (art. 12); se supone, en base a aquella invitación y aunque expresamente no lo establece, que a nivel nacional se instaurará dicha modalidad de mediación.

1. Suspensión de sentencias de desalojo.

Dispuso el artículo 2 del Decreto: “Suspéndese, en todo el territorio nacional, hasta el día 30 de septiembre del año en curso, la ejecución de las sentencias judiciales cuyo objeto sea el desalojo de inmuebles de los individualizados en el artículo 9° del presente decreto, siempre que el litigio se haya promovido por el incumplimiento de la obligación de pago en un contrato de locación y la tenencia del inmueble se encuentre en poder de la parte locataria, sus continuadores o continuadoras -en los términos del artículo 1190 del Código Civil y Comercial de la Nación-, sus sucesores o sucesoras por causa de muerte, o de un sublocatario o una sublocataria, si hubiere.

Esta medida alcanzará también a los lanzamientos ya ordenados que no se hubieran realizado a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto.

Hasta el día 30 de septiembre de este año quedan suspendidos los plazos de prescripción en los procesos de ejecución de sentencia respectivos”.

Debe prestarse atención a las terminología precisa del artículo para definir las situaciones que quedan alcanzadas por la suspensión; no toda locación pasible de ser objeto de desalojo está incluida en el DNU.

• Se suspendió la “ejecución de sentencias cuyo objeto sea el desalojo de inmuebles de los individualizados en el artículo 9º”. Eso significa que los locadores, ante los incumplimientos de los locatarios –sean o no por falta de pago- pueden interponer las demandas del caso y obtener sentencias. No se impide el ejercicio del derecho de acceso a la Justicia; sólo se suspende la ejecución de la sentencia de desalojo.

• El juicio de desalojo debe tener como causal “el incumplimiento de la obligación de pago en un contrato de locación”. Si se da otra causal, por ejemplo, vencimiento del plazo de la locación sin que el locatario restituya la tenencia del predio, la sentencia de desalojo podrá ser ejecutada. Agrega el Decreto que, para ser operativa la suspensión, la tenencia del inmueble debe estar “en poder de la parte locataria, sus continuadores, sus sucesores por causa de muerte, o de un sublocatario, si hubiere”.

• Se incluyó en la suspensión “a los lanzamientos ya ordenados que no se hubieran realizado a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto”. El lanzamiento es la etapa final del juicio de desalojo, el momento del proceso en el que, de no restituir voluntariamente el locatario la tenencia, se logra ello con el uso de la fuerza pública. El Decreto alude al lanzamiento ordenado pero no realizado; en esa circunstancia se suspende aquel.

• El plazo de suspensión corre desde el 29 de marzo de 2020 –fecha de publicación del Decreto (art. 15)- y culmina el 30 de septiembre de 2020, intervalo de tiempo en el que también se dispuso la suspensión del plazo de prescripción de los procesos de ejecución de sentencias de desalojos.

2. Prórroga de contratos de locación y congelamiento de precios.

El artículo 3 prorrogó hasta el 30 de septiembre de 2020 “la vigencia de los contratos de locación de los inmuebles individualizados en el artículo 9º”, de acuerdo a los siguientes casos:

• Que el vencimiento de dichos contratos haya sucedido desde el 20 de marzo de 2020 y la tenencia del inmueble esté “en poder de la parte locataria, sus continuadores, sus sucesores por causa de muerte, o de un sublocatario, si hubiere”.

• Que el vencimiento de los contratos esté previsto antes del 30 de septiembre de 2020, vale decir que si se pactó como fecha de vencimiento el 30 de septiembre de 2020 no es exigible la prórroga.

• Que el contrato haya vencido y el locatario continúe en la tenencia del inmueble, según los términos del artículo 1218 del CCC. Haciendo una lectura armónica del artículo, especialmente de su parte inicial, puede afirmarse que el Decreto alude a los casos de contratos vencidos antes del 20 de marzo de 2020, continuando la locación en los mismos términos contratados, sin que la “comunicación fehaciente” regulada en el Código Civil y Comercial pueda conmover la prórroga, por autodefinirse el DNU de orden público (art. 14).

El Decreto le reconoce libertad al locatario de optar o no por la prórroga, y en el último caso por una prórroga menor a la que dispuso la norma, debiendo el locatario comunicar de modo fehaciente al locador la vía elegida. Se extiende al fiador lo dispuesto respecto a la prórroga. Se ha criticado por Ottati Paz que el DNU prorrogó la fianza y no el aval o el seguro de caución, institutos que también afianzan el contrato.

El artículo 4 prescribió congelar hasta el 30 de septiembre de 2020 el precio de las locaciones de los inmuebles contemplados en el artículo 9, precisando que se deberá pagar el precio correspondiente al período de marzo de 2020. La excepción a dicha regla es el caso de “vulnerabilidad del locador” (art. 10), definida como la situación por la que el locador depende del alquiler convenido para “cubrir sus necesidades básicas o las de su grupo familiar primario y conviviente”, extremos que deberán probarse.

3. El núcleo del DNU: los inmuebles alcanzados. La cuestión de las “pequeñas producciones familiares y agropecuarias”.

Al inicio del artículo 9 el Decreto ordenó que “las medidas dispuestas en el presente decreto se aplicarán respecto de los siguientes contratos de locación”, siguiendo una enumeración de ocho (8) casos.

Si bien surge de varios considerandos que el Decreto tiene la finalidad de resguardar el derecho a la vivienda –con cita del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales- dos de los ocho casos enumerados en el artículo 9 refieren manifiestamente a la protección de la vivienda: los números 1 y 2, léase inmuebles destinados a vivienda única urbana o rural; y habitaciones destinadas a vivienda familiar o personal en pensiones, hoteles u otros alojamientos similares, respectivamente.

El cuarto caso es el de especial interés aquí; el Decreto lo formuló así: “inmuebles rurales destinados a pequeñas producciones familiares y pequeñas producciones agropecuarias”. Surgen algunas cuestiones.

Ante la falta de definición en el articulado y en los considerandos, de las expresiones “pequeñas producciones familiares” (PPF) y “pequeñas producciones agropecuarias” (PPA), se impone, en aras de la operatividad inmediata del Decreto, resolver el problema de la configuración de aquellas producciones.

1. Unidad económica.

Una advertencia preliminar es necesaria, y es la de distinguir las dos expresiones, atento la disyunción aplicada en el texto del artículo. Se trata, en principio, de dos categorías diferenciadas. No obstante puede ocurrir que la PPA subsuma a la PPF si se tratase de un supuesto de agricultura familiar (AF). Pero al no estar establecida dicha correspondencia en texto legal expreso deberán examinarse con amplitud, abriendo el foco de estudio, otros regímenes, para hallar alguna conexión o correspondencia con otras categorías.

Se debe descartar la simetría entre PPF/PPA y Unidad Económica (UE). Primero, por las diferentes superficies que la UE exhibe en las distintas provincias y aun internamente de algunas provincias –como Buenos Aires- con clases de UE según regiones. Y segundo porque las PPF/PPA fueron instauradas dentro del marco tuitivo del DNU en la emergencia, protectorio de situaciones de vulnerabilidad social y económica, ligadas, en muchos casos, a la subsistencia. Lo resume el 7º considerando del Decreto: “Que la emergencia antes aludida, con sus consecuencias económicas, torna de muy difícil cumplimiento, para una importante cantidad de locatarios y locatarias, hacer frente a sus obligaciones en los términos estipulados en los contratos, redactados para una situación muy distinta a la actual, en la que la epidemia producida por el coronavirus ha modificado la cotidianeidad, los ingresos y las previsiones de los y las habitantes del país”. Malanos observa que la UE en la Argentina “ha sido concebida con un alcance mayor al de una mera unidad de subsistencia por cuanto permite atender, además, a la evolución favorable de la empresa familiar. Sin lugar a dudas, la unidad económica constituye la base “física” que permite el desarrollo de la Agricultura Familiar”. Tal aseveración, que comparto, lleva la cuestión planteada a la zona exacta de resolución, al menos ante la falta de texto legal aclaratorio y, de darse la circunstancia, hasta que se dicte una norma complementaria que defina los contornos de aquellas categorías.

B. Inmuebles destinados a Agricultura Familiar.

La Ley 27.118 denominada, con grandilocuencia, de “Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina”, en su artículo 2 aproxima la AF con la PPF/PPA, al destinar el régimen de la ley “al agricultor y a la agricultura familiar y empresas familiares agropecuarias”. La definición de AF del artículo 5 –en rigor es una definición de agricultor familiar- es la siguiente: “…aquel que lleva adelante actividades productivas agrícolas, pecuarias, forestal, pesquera y acuícola en el medio rural y reúne los siguientes requisitos: a) La gestión del emprendimiento productivo es ejercida directamente por el productor y/o algún miembro de su familia; b) Es propietario de la totalidad o de parte de los medios de producción; c) Los requerimientos del trabajo son cubiertos principalmente por la mano de obra familiar y/o con aportes complementarios de asalariados; d) La familia del agricultor y agricultora reside en el campo o en la localidad más próxima a él; e) Tener como ingreso económico principal de su familia la actividad agropecuaria de su establecimiento; f) Los pequeños productores, minifundistas, campesinos, chacareros, colonos, medieros, pescadores artesanales, productor familiar y, también los campesinos y productores rurales sin tierra, los productores periurbanos y las comunidades de pueblos originarios comprendidos en los incisos a), b), c), d) y e)”. Como repara Malanos la definición apuntada es comprensiva de varios actores, agregando la autora otros casos no enumerados en la ley –por ejemplo puesteros-, todos indicativos de una reducida capacidad productiva, idea opuesta a la de un nivel patrimonial excedente. El inciso f) –pequeño productor y productor familiar- liga con los PPF/PPA.

Hasta ahora la extrapolación del concepto de AF a los conceptos de PPF/PPA pareciera ser atinada. Victoria presenta una recopilación de normas provinciales sobre AF, entre las que destaco la Ley 7.789 de Salta que estableció: “Se asegurará a nivel provincial el derecho de la Agricultura Familiar a intercambiar bienes y servicios que permitan la reproducción ampliada de sus sistemas productivos y permitan una vida digna de acuerdo a su cultura y prácticas productivas y artesanales tradicionales” (art. 6). Coherente con ello es el objetivo de “promover los procesos de generación de valor agregado en origen, a una escala adecuada a la Agricultura Familiar” (art. 2, inc. j]). Mathey, en una recopilación de trabajos publicada por el INTA en 2013, intenta definir la AF a través del Censo Nacional Agropecuario; afirma, entre otros puntos, que: “El nivel de capitalización es otra de las dimensiones centrales para la identificación y caracterización de las EAPs familiares. Cualitativamente, la AF se define por el acceso limitado al capital, o en otros términos, la imposibilidad o dificultad de llevar a cabo un proceso autosostenido de capitalización… Si bien la superficie o tamaño de explotación es tradicional, se observa su utilización con fines descriptivos o como variable secundaria en las definiciones más recientes. No obstante, esta dimensión es significativa considerada “en términos de superficie trabajada (que permite ver la relación trabajo/tierra y capital/tierra, y las estrategias de intensificación y/o diversificación en el uso del recurso mano de obra familiar) y en términos de niveles de ingresos” (Balsa, 2008). La importancia de esta dimensión se evidencia en denominaciones tales como “pequeños productores o agricultura en pequeña escala” (Tort, Bearzotti y Neiman, 1991: 567)”.

Asimismo Malanos, a los efectos del Monotributo Social Agropecuario, expresa que se consideró “pequeño productor agropecuario” –casi la PPA del Decreto- “a quien no tuviera ingresos superiores a los $24.000 anuales y se encontrara en una situación de vulnerabilidad socio-económica, desarrollando una producción para la subsistencia y pequeñas unidades de venta”. El monto indicado se remonta a las categorizaciones tributarias vigentes al momento de la redacción del trabajo de la autora. Interesa el concepto.

Lo expuesto en los párrafos anteriores lleva a deducir que las PPF y PPA –independientemente de las diferencias entre ambas, sobre lo que no se halla un elemento esencial- son especies del género AF. De los recaudos que exige la ley 27.118 en su artículo 5 el DNU, como adelanté, pareció referirse al inciso f), también vinculado al monotributo social agropecuario.

4. Contratos excluidos.

Culminando, el Decreto excluyó de sus disposiciones a los contratos de arrendamiento y aparcería, excepto el caso referido de las PPF/PPA y de los contratos de locación temporaria del artículo 1199 del CCC.

En lo que atañe al presente comentario, el artículo 11 del Decreto reconoció, correctamente, que la tenencia de los inmuebles asiento de las PPF/PPA se transmite conforme el régimen de la Ley 13.246. O sea que el Decreto sólo incluyó en los alcances de la suspensión de desalojos y de las restantes medidas a los arrendamientos y las aparcerías de predios rurales destinados a las PPF y PPA. Los casos dudosos deberán excluirse de los beneficios del Decreto por ser de interpretación restrictiva en relación a la regla expresa de que: “Quedan excluidos del presente decreto los contratos de arrendamiento y aparcería rural contemplados en la Ley Nº 13.246 con las excepciones previstas en el artículo 9° inciso 4…”.

Volviendo a lo expuesto sobre la vinculación y, a la par, diferenciación entre las PPF y PPA, podría entenderse que el texto del artículo 11 en reseña, al ubicar a los contratos de transmisión de la tenencia de los inmuebles rurales de las PPF y PPA dentro de la Ley 13.246, les atribuye o reconoce finalidad agroeconómica (art. 1º in fine, Ley 13.246).

Podría plantearse si la expresión genérica “contratos de arrendamiento y aparcería rural” del artículo 11 comprende a las dos especies de aparcería. Más allá de la terminología del DNU, del análisis de la esencia del contrato al que apunta, puede concluirse que sólo se encuentra alcanzada por los efectos del Decreto la aparcería agrícola (arts. 21 y 30 a 33, Ley 13.246), por ser aquella que implica la cesión del uso y goce de un predio rural; si bien alude a “locación” la introducción del artículo 9 del Decreto, está claro que el Decreto pretende proteger la tenencia de ciertos inmuebles, en el caso comentado, consustanciados con la Agricultura Familiar.

El DNU es de orden público (art. 14). Lo es también la Ley 13.246 (art. 1º, 2do. párrafo). No puede percibirse, en el terreno de las hipótesis, algún conflicto de aplicación de ambos regímenes, en el que estén en juego simultáneamente los dos órdenes públicos declarados normativamente; siempre se ha predicado sobre “un” orden público. En cambio sí puede verse una concordancia en la finalidad perseguida por la Ley 13.246 y el Decreto 320. Brebbia y Malanos, al destacar que la nota distintiva del régimen de la ley es su imperatividad, afirman: “…el derecho debía reconocer la desigualdad que se deriva de la distinta situación económica de las partes, prestando protección al débil, sancionando normas tendientes a evitar el abuso del derecho y de amparo y estabilidad al productor y su familia a la vez de consagrar el principio de la explotación racional y la preservación de los recursos naturales… La inmediata consecuencia de los fines propuestos por el legislador, esto es, la necesidad impostergable de tutelar la producción, que en gran medida se realiza bajo la forma de los contratos de empresa comprendidos en la ley, es proteger igualmente a la parte económicamente más débil en la relación contractual, asegurándole la estabilidad en el predio y condiciones de vida y trabajo dignas”. Esa debilidad económica-social se considera notoria y agravada en la motivación de la emergencia del DNU, justificando la esencia de orden público del acto, siendo innecesario, por ende, que se autocalifique como tal. Giletta, citando a Cardini, acuerda con él que los elementos reveladores del orden público son la imperatividad absoluta, la obligatoriedad irrefragable, el sometimiento forzoso, la conexidad con el derecho público y “hasta con la existencia y soberanía de la Nación”.

No se hallan pautas para vislumbrar las diferencias conceptuales entre PPF y PPA; creo que se imponen las conexiones entre aquellas, pudiendo adelantarse que las expresiones utilizadas en el Decreto obedecieron a cierta ligereza que no empaña el acierto y razonabilidad de lo legislado.

FUENTES

Brebbia, Fernando P. y Malanos, Nancy L.: DERECHO AGRARIO. Astrea. Bs. As., 1997.

Giletta, Francisco I.: “El orden público en los contratos de arrendamiento y aparcería”, en ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DE CÓRDOBA, s/f,

Malanos, Nancy L.: “Agricultura familiar y conservación del suelo”, en REV. IBEROAMERICANA DE DERECHO AGRARIO, Nº 1, marzo 2015.

Mathey, Daniela: “Los censos nacionales agropecuario y de población como fuentes para el conocimiento de la agricultura familiar. Un ensayo en el noreste de la provincia de Formosa”, en La Agricultura Familiar en la Argentina. Ediciones INTA. Bs. As., 2013, págs. 279 y sigs.

Ottati Paz, Juan M.: “Comentario al DNU 320/2020 [DECNU-2020-320-APN-PTE–Alquileres]: situación económica, pérdida de poder adquisitivo, acceso a la vivienda, sobreendeudamiento y un virus llamado Covid- 19”, elDial DC29DA, 30/03/2020.

Victoria, María A.: “Acceso a las tierras fiscales públicas por la agricultura familiar (AF) a través de la colonizacíón en Argentina”, en REV. IBEROAMERICANA DE DERECHO AGRARIO, Nº 3, marzo 2016.