¿Es lícito inundar campos para proteger ciudades? (3ra. parte - Final)
Existen tres sistemas de compensar la afectación de la propiedad rural por inundaciones generadas por el Estado, y la aplicación de cada uno de ellos dependerá del juego de varios requisitos legales y de la valoración de cada uno de ellos.
EL SISTEMA DE LA INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS.
Se refleja en los cuantiosos casos de reclamos y juicios indemnizatorios entablados contra la provincia de Buenos Aires por las consecuencias dañosas de obras hidráulicas administrativas –u omisión de ellas-. Presenté aquí varias notas sobre el tema. La Administración, en lo que al asunto específico que aquí se trata, suele invocar, para justificar la “política de inundar campos para salvar poblaciones”, la teoría de la responsabilidad del Estado por su actividad lícita, expuesta en un antecedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, referente a la construcción de terraplenes e instalación de tapones en el canal Bajo Vidania para evitar poner en riesgo hídrico a la ciudad de Trenque Lauquen (causa “Juncalán”, 1989). Se anegaron 1206 hectáreas de un establecimiento rural de 1322.
EL SISTEMA DE LA SERVIDUMBRE DE OCUPACIÓN HÍDRICA.
Se trata del instrumento creado por la anteriormente citada Ley de Servidumbre Administrativa de Ocupación Hídrica. Ya expuse en las notas previas algunos puntos contemplados en dicha ley. Ahora merecen considerarse las vigas maestras de éste sistema legal: el cuadro de limitaciones a la propiedad rural y el régimen de indemnización de pago único.
Limitaciones al dominio y utilidad pública. La ley respectiva alcanza a propietarios y ocupantes. Al tratarse de servidumbre sobre predios rurales se entiende que pesan deberes también sobre arrendatarios. Los deberes consisten en: a) soportar las tareas estatales de construcción, operación, vigilancia y mantenimiento de los reservorios para prevención y/o mitigación de crecidas, y b) explotar, forestar y sembrar sujeto a aprobación administrativa (puede significar, por ejemplo, desarrollar una técnica agrícola específica para no entorpecer la ejecución de la servidumbre). La ley, como ya se expuso, adopta el concepto de servidumbre “temporaria”, entendida como el almacenamiento no permanente de agua causado por inundaciones generadas por obras estatales. Un problema se plantea cuando el esquema de la ley no se condice con la realidad; o expresado en otra forma, cuando la afectación del campo por la crecida es duradera. Tal situación no puede equipararse a la de otras servidumbres, por ejemplo la de electroducto o la de ferrocarril; en éstas la limitación a la propiedad implica una desmembración de la misma inalterable en el tiempo, cualidad que no puede extrapolarse de modo matemático a la servidumbre de ocupación hídrica, por cuanto no puede calcularse de antemano la superficie del espejo de agua a generarse por la obra hidráulica; esa circunstancia se induce del texto de la ley: “Para la constitución de la servidumbre administrativa de ocupación hídrica será necesario como requisito previo que la Autoridad de Aplicación:…b) Declare expresamente la superficie del predio afectada a la servidumbre administrativa y la estimación de la frecuencia de inundación y permanencia de las aguas durante la ocupación hídrica. A tal fin, la Autoridad de Aplicación procederá a elaborar una escala de valores general, y a su vez, fijará para cada caso particular un coeficiente de restricción que atienda al grado de las limitaciones referidas en el presente inciso impuestas por la servidumbre”. En el sistema de la expropiación se verá la importancia de éste punto para definir cuál es la vía legal acertada.
Indemnización. La ley comentada reconoce al propietario afectado por la servidumbre “una indemnización por única vez” que se determinará en base a tres pautas. Aquí yace la debilidad del sistema. ¿Qué pretendió el legislador indemnizar, la lesión causada a la exclusividad en el uso pleno del bien? Ello puede comprenderse en el caso de una inundación temporaria –así la denomina la ley sin definirla- que al desaparecer no afecta la productividad del suelo en el tiempo, o al menos en un tiempo irrazonable. Me pregunto qué sucede si ese impacto negativo se consolida y el campo afectado se torna improductivo o, en caso extremo, se transforma en otro bien (laguna) sujeto al régimen legal del dominio público. De darse el caso de improductividad agraria permanente la indemnización sí se debe hacer en un pago pero dentro del régimen de la expropiación, con otras pautas de cálculo, más justas que las de la servidumbre de ocupación hídrica, entre las que se destaca la aplicación del “coeficiente de restricción” integrado por: a) el “grado de las limitaciones” impuestas por las servidumbres, b) la “probable frecuencia” de la inundación, y c) el “tiempo de permanencia” de las aguas, todas definiciones que exhiben inestabilidad en el mecanismo de cálculo.
EL SISTEMA DE LA EXPROPIACIÓN.
Existe expropiación cuando el Estado priva coactivamente de la propiedad a su dueño, para cumplir con un fin de utilidad pública, pagando una sola indemnización previa, en dinero e integralmente justa. Se trata de un instituto legal clásico, cuyos requisitos básicos se encuentran en las constituciones nacional y provinciales. El corazón del sistema es la utilidad pública declarada por ley. La fórmula es elástica, y suele ser utilizada también en leyes de servidumbres, como la de ocupación hídrica; significa que el Estado tiene un margen de valoración para adecuar la expropiación o servidumbre al interés común que se juega en cada caso. En el cuadro de inundaciones controladas, como el que se planificó para el caso de Pergamino a través de la presa de regulación, se debe mensurar con claridad el impacto que la crecida puede causar al suelo del área rural. Sobre ello no se ha legislado específicamente en materia de expropiación; sólo contamos con la citada ley de servidumbre de ocupación hídrica que no da respuesta al caso de inundación que impacta de modo perenne. Y no es una teorización; la jurisprudencia provincial ha desarrollado el punto, al reconocer que un campo quedó improductivo por maniobras hidráulicas estatales, exhortando a los poderes políticos provinciales a iniciar los trámites de expropiación de las tierras inundadas adyacentes a la Laguna Epecuén, incluyendo el campo de 2.249 hectáreas de los actores (causa “Lanusse”, Cámara Cont. Administrativo de La Plata, 2011).
El interrogante es el siguiente: ¿cómo se encuadrarán las indemnizaciones de los campos que eventualmente serán inundados como consecuencia de la presa del arroyo Pergamino? ¿Se optará por la vía de la servidumbre o de la expropiación? Frenar la obra se presenta dificultoso ya que la provincia se ha obligado por ley a ejecutarla, con condena judicial firme. La opción de la servidumbre no se vislumbra acertada por las dificultades conceptuales señaladas, incluyendo su sistema de reparación insegura respecto al de la expropiación, más si se da el caso de que los campos queden improductivos por un lapso que exceda lo razonable, quedando habilitada la vía de la expropiación irregular.
Todo lo expuesto gira en torno a ideas jurídicas tradicionales sobre el grado de limitaciones a la propiedad particular. No se ha planteado en trabajos ni en causas judiciales el hecho de la unicidad del suelo. El Código Rural obliga al propietario del campo a denunciar la existencia de erosión o degradación manifiesta del suelo; si la presa de Pergamino degrada los campos no quedará otra alternativa que expropiar, por ser la mayor limitación de la propiedad al afectar su perpetuidad. Y la Ley de Suelos provincial no divide el suelo, lo reconoce unitario, dividiendo sólo áreas –rural y urbana- para regular los distintos usos y sus límites; no se halla en dicha ley nada que permita justificar la afectación de un área en beneficio de otra –en el caso, inundar suelo rural para beneficiar suelo urbano- porque entre sus objetivos se destaca el primero: “asegurar la preservación y el mejoramiento del medio ambiente, mediante una adecuada organización de las actividades en el espacio”. Deberá el Estado motivar adecuadamente los actos que materialicen las limitaciones al dominio. No se trata de un conflicto entre la ciudad y el campo. Legalmente no existe esa dicotomía. El suelo es uno. En el campo existen pocos habitantes. La empresa agraria está en manos del habitante de la ciudad, por eso la ley es sabia al trascender una contienda sin sentido. Quizá el de Pergamino sea un caso testigo cuando se ejecute la obra hidráulica proyectada, obra que, como tantas otras y en distintas latitudes, aparece como paliativo ante la falta de planificación del crecimiento urbano –por no tenerse en cuenta los “límites físicos del área en cuestión”- y el desconocimiento de las alteraciones existentes en los biomas por los asentamientos humanos, las actividades económicas o fenómenos naturales, como prevé la Ley Ambiental Provincial.